Góc nhìn mới về chuyển đổi năng lượng công bằng ở Nam Phi, Indonesia, Việt Nam

Kể từ sau COP26, hợp tác Đối tác Chuyển đổi Năng lượng Công bằng (JETP) đã được ca ngợi như là phương pháp để các nước giàu cung cấp tài chính cho các nước nghèo nhằm giảm sự phụ thuộc vào nhiên liệu hóa thạch. Tuy nhiên, TS. Sean Sweeney từ Đại học Thành phố New York có góc nhìn khác về thỏa thuận này (Lược dịch từ chuyên gia của Tạp chí Năng lượng Việt Nam).

Trong bối cảnh “tài chính khí hậu” phức tạp, các thỏa thuận JETP được coi là giải pháp tối ưu. Những người thiết kế và ủng hộ JETP khẳng định rằng họ đã đưa ra “một khái niệm tài chính mới” và “một khuôn mẫu cho việc hỗ trợ chuyển đổi năng lượng toàn cầu”.

Mọi thứ bắt đầu từ COP26 ở Glasgow vào tháng 11/2021, khi các thỏa thuận JETP giữa các nước giàu, đại diện bởi Nhóm Đối tác Quốc tế (IPG), và Nam Phi được thiết lập. Sáu tháng sau (tháng 6/2022), các lãnh đạo G7 tuyên bố các thỏa thuận JETP khác đang được đàm phán, bao gồm Indonesia và Việt Nam. Tháng 11/2022, Ai Cập tham gia nhóm và Senegal ký vào tháng 6/2023. Các thỏa thuận JETP với Bờ Biển Ngà, Colombia, Ấn Độ, Kenya, Morocco, Nigeria, Thái Lan, Kazakhstan, Mông Cổ và Philippines cũng đang trong quá trình đàm phán.

Trong mỗi thỏa thuận, mục tiêu của JETP là “huy động” tài chính dưới dạng vốn vay ưu đãi và vốn vay thương mại để giúp các nước nghèo chuyển dịch khỏi năng lượng than và thúc đẩy phát triển năng lượng tái tạo một cách công bằng. Cam kết tài chính theo JETP là 8,5 tỷ USD cho Nam Phi, 15,5 tỷ USD cho Việt Nam và 20 tỷ USD cho Indonesia. Các số liệu này cho thấy, các nước giàu, sau nhiều năm hứa hẹn, cuối cùng đã bắt đầu thực hiện nghĩa vụ của mình theo Công ước khung của Liên hợp quốc về Biến đổi Khí hậu (UNFCCC): “Cung cấp nguồn lực tài chính để hỗ trợ các nước đang phát triển đạt các mục tiêu của UNFCCC”.

Sự cam kết của các công ty tài chính tư nhân với các chính phủ trong việc xây dựng và thực hiện các thỏa thuận JETP đã nâng cao trọng lượng chính trị của các nỗ lực đưa JETP trở thành hình mẫu cho việc cung cấp tài chính cho chuyển đổi năng lượng. Tại COP26, Liên minh Tài chính Glasgow vì Net Zero (GFANZ) - liên minh 550 tập đoàn với tài sản 130 nghìn tỷ USD tuyên bố sẵn sàng hỗ trợ JETP với nguồn tài chính và chuyên môn nhằm “chuyển đổi kinh tế toàn cầu đến Net Zero”.

Đừng phê bình JETP:

JETP nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ từ các tổ chức môi trường phi chính phủ (NGO), các nhóm chính sách tự do và một số công đoàn ở các nước giàu. Tại COP27 năm 2022, Tổng Thư ký Liên hiệp Công đoàn Quốc tế Sharan Burrow ca ngợi thỏa thuận JETP với Nam Phi như là “mô hình phải được nhân rộng khắp nơi” vì công đoàn có tiếng nói trong thỏa thuận này. Viện Phát triển Hải ngoại tuyên bố: “Hiện tại không có cơ chế nào khác để mở khóa nguồn tài chính quốc tế cần thiết nhằm loại bỏ các nhà máy điện than ở Nam Phi, đào tạo lại công nhân và hỗ trợ phát triển kinh tế địa phương ở các vùng đang khai thác than”.

Nhưng sự ủng hộ đối với JETP (dù là tạm thời) đang bị đặt sai chỗ vì những lý do sau:

Thứ nhất, dù JETP được kỳ vọng sẽ dẫn đầu quá trình “đẩy nhanh phi carbon hóa tại các nước thu nhập trung bình có phát thải cao”, chúng lại không thể giảm sử dụng than một cách đáng kể. Tiêu thụ than toàn cầu hiện đang ở mức cao nhất trong lịch sử và là nguồn phát thải CO2 lớn nhất. Giảm sử dụng than sẽ tạo ra lợi ích cho khí hậu. Nhưng ba nước chính trong JETP (Nam Phi, Indonesia và Việt Nam) chỉ tiêu thụ 4,3% lượng than toàn cầu, trong khi ba nước IPG là Mỹ, Nhật Bản và Đức đã tiêu thụ 12,5% lượng than toàn cầu hàng năm.

Nếu các nước giàu thực sự muốn giảm lượng than sử dụng, họ phải ngừng xuất khẩu than. Tuy nhiên, Australia xuất khẩu 80% lượng than khai thác, chủ yếu sang Ấn Độ, Nhật Bản và Hàn Quốc. Mỹ cũng xuất khẩu 80 triệu tấn than một năm, chiếm khoảng 14% lượng than sản xuất ở Mỹ.

Hợp pháp hóa quá trình tư nhân hóa:

Thứ hai, khía cạnh chuyển đổi “công bằng” của JETP thiếu cơ sở. Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) đã đảm bảo nguyên tắc chuyển đổi công bằng trong Thỏa thuận Paris. Ở Nam Phi và Indonesia, các tổ chức công đoàn và nhóm xã hội dân sự được mời tham gia thảo luận việc thực hiện JETP. Tuy nhiên, vai trò của họ trong đàm phán hầu như không thể ngăn cản quá trình tư nhân hóa năng lượng.

Ở Nam Phi, từ đầu tháng 2/2019 (khoảng ba năm trước khi JETP được công bố), Tổng thống Cyril Ramaphosa cho biết Chính phủ của ông sẽ “cùng với công đoàn, Eskom (công ty điện lực công cộng) lãnh đạo quá trình vạch ra các chi tiết cho chuyển đổi công bằng”. Tuy nhiên, trong cùng diễn văn đó, ông Ramaphosa đề cập việc chia tách Eskom “nhằm dễ dàng tăng nguồn tiền cho các khâu vận hành của công ty từ các nhà tài trợ và thị trường”.

Nhận thức được rằng chia tách thường là bước đầu trong quá trình tư nhân hóa do Ngân hàng Thế giới dẫn dắt, các công đoàn đã chống lại quyết định của Chính phủ và hiện vẫn làm như vậy. Công đoàn Quốc gia của những Thợ mỏ (NUM) kêu gọi hủy các hợp đồng mua điện với các công ty điện gió và mặt trời tư nhân mà gây thiệt hại cho Eskom khoảng 5,2 triệu USD mỗi ngày. Phong trào công đoàn Nam Phi đã yêu cầu ông Ramaphosa cân nhắc cách tiếp cận khác để cho phép Eskom trở thành công ty sản xuất năng lượng tái tạo.

Nhưng phản đối của công đoàn không được tiếp thu. Mong muốn hỗ trợ Tổng thống Ramaphosa, nhóm IPG đã đưa ra 8,5 tỷ USD trong JETP, với điều kiện phải tạo ra “môi trường thuận lợi thông qua cải cách ngành điện, như chia tách công ty điện lực”.

Tại Indonesia, trong cuộc chiến tương tự của công đoàn chống lại tư nhân hóa, các công đoàn ngành năng lượng đã kháng cáo thành công lên Tòa án Hiến pháp vào năm 2016 để ngừng quá trình mở rộng tư nhân hóa các công ty điện lực (các nhà sản xuất điện độc lập, hay IPP) trong ngành điện của đất nước. Các công đoàn biện hộ rằng việc tăng cường các IPP vi phạm Điều 33 của Hiến pháp Indonesia, đảm bảo rằng ngành năng lượng và các dịch vụ thiết yếu khác phải nằm dưới quyền kiểm soát của Nhà nước Indonesia. Tòa án đã đồng ý, nhưng Chính phủ không từ bỏ. Một đạo luật điều chỉnh năm 2020 cho phép sự hiện diện của các nhà sản xuất điện tư nhân và hợp tác với công ty điện lực nhà nước PLN (Perusahaan Listrik Negara). Ngôn ngữ của luật có vẻ vô hại, nhưng thực hiện luật sẽ đem lại nhiều thay đổi.

Sau khi thông báo về thỏa thuận JETP với Indonesia, các công đoàn được mời đến để đưa ra ý kiến. Giống như ở Nam Phi, bản thân JETP không phải là thỏa thuận mở cho thảo luận và việc tư nhân hóa cũng không bàn cãi. Thay vì đó, phong trào công đoàn được mô tả là “bên liên quan” để “giám sát và đảm bảo việc thực thi JETP tuân thủ các nguyên tắc của chuyển đổi công bằng”.

Thuyết phục bởi các con số:

Mô hình tài chính hỗn hợp “từ tỷ đô la thành nghìn tỷ đô la” nằm ở cốt lõi của JETP. Chương trình kết hợp vay thương mại (lãi suất theo thị trường), vay ưu đãi và viện trợ không hoàn lại. Vay ưu đãi có lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường và thời gian ân hạn có thể kéo dài vài năm, một hình thức “giảm giá” của JETP. Khi kết hợp với vay thương mại, họ đã mở rộng nguồn tài chính tư nhân. Giới tinh hoa ở Nam Phi và Indonesia tin vào mô hình này và đã chào đón JETP với mức độ nhiệt tình ngang với các nước giàu.

Tuy nhiên, tại COP26 ở Glasgow, sáu năm sau khi công thức “từ tỷ đô la thành nghìn tỷ đô la” được khởi động, một nghiên cứu của Liên Hợp Quốc cho thấy: Dòng tiền thực tế thấp hơn 100 tỷ đô la rất nhiều, và sự thật là cứ 4 USD của ngân hàng phát triển cam kết, chỉ có chưa đến 1 USD được các nhà đầu tư tư nhân bổ sung.

Năm 2021, Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) tính toán rằng: “Các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi” (EMDE) chiếm 2/3 dân số thế giới, nhưng chỉ nhận được 1/5 lượng đầu tư vào năng lượng sạch do “những thách thức dai dẳng trong việc huy động tài chính”. Nhưng cái “thách thức dai dẳng” ấy chủ yếu tập trung vào một điểm: “Không đủ lợi nhuận”.

Một nhà phân tích nhận xét: “Đối với một nhà đầu tư tư nhân, môi trường đầu tư rất quan trọng… Thường thì ở nước có thu nhập thấp, rủi ro không tương xứng với lợi nhuận”.

Điều đó giải thích tại sao JETP đang mất dần sức hút. Từ phía nhà đầu tư tư nhân, lợi nhuận phải tương xứng với đầu tư vào các nước giàu trên cơ sở từng dự án một. Tại sao phải nhận thêm rủi ro nếu ở các nước giàu có các cơ hội đầu tư ít rủi ro hơn?

Ngân hàng Thế giới và giờ đây là IPG, GFANZ hy vọng rằng vay lãi suất mềm sẽ làm cho các dự án năng lượng sạch “được ngân hàng chấp nhận”, nhưng bằng chứng cho thấy khoảng cách giữa mức lợi nhuận ở các nước giàu và nước nghèo thường quá rộng.

Nói cách khác, “môi trường thuận lợi” chưa đủ “thuận lợi”. Điều này cũng giải thích tại sao các ngân hàng phát triển cũng khá dè dặt trong việc chuyển cam kết thành tiền, bởi nếu không có nguồn vốn tư nhân, các ngân hàng phát triển biết các nước đang phát triển vốn đã gánh chịu nợ nần sẽ phải lo về chuyển dịch bảng cân đối tài chính trước khi lo cho chuyển dịch năng lượng.

Làm thế nào để thúc đẩy?

Như được thuyết phục ban đầu, tài chính khí hậu nhằm giúp trả món nợ sinh thái của các nước giàu cho các nước nghèo, chứ không phải thêm món nợ vào bảng cân đối tài chính của họ. Trong trường hợp Indonesia, khoảng 20% của gói tài chính 20 tỷ USD dự tính là vay lãi suất thương mại, còn lại khoảng 70% là lãi suất ưu đãi. Nhưng kể cả vay ưu đãi cũng phải trả nợ và lãi. Về điều này, bà Tiza Mafira của tổ chức Sáng kiến Chính sách Khí hậu (CPI) ở Indonesia nhận xét: “Các khoản vay ưu đãi cần đi qua các ngân hàng phát triển đa quốc gia (MDB) và các ngân hàng này đòi hỏi phải có bảo lãnh của chính phủ. Vậy Indonesia phải dành ra 8,4 tỷ USD để bảo lãnh nhằm tiếp cận vốn vay ưu đãi (trong JETP)”.

Tuy nhiên, trong trường hợp Nam Phi, không dưới 80% tài chính của JETP sẽ là vốn vay thương mại, do đó sẽ tạo ra món nợ tương đối lớn cho một đất nước mà Chính phủ đang theo đuổi chương trình thắt lưng buộc bụng khi tỷ lệ thất nghiệp vào tháng 2/2024 lên tới 32%.

Việt Nam có vẻ khá hơn một chút, gần 70% tài chính từ nhóm IPG là vốn vay thương mại, trong khi vốn vay ưu đãi chỉ chiếm chưa đến 25%.

Đối mặt với thực tế này, sẽ là sai lầm khi đổ lỗi (như một số tổ chức tiến bộ đang làm) cho chính phủ các nước đang phát triển khi JETP gặp rắc rối. Bất cứ chính sách nào yêu cầu các nước đang phát triển phải chịu nợ nhiều hơn đều không “công bằng”, đặc biệt khi mục tiêu là tạo ra “sản phẩm công cộng toàn cầu” dưới dạng giảm phát thải. Nếu giảm dùng than thực sự là sản phẩm công cộng toàn cầu, thì tại sao Nam Phi, Indonesia và Việt Nam lại phải chịu trách nhiệm tài chính cho việc cung cấp sản phẩm đó?

Khủng hoảng tài chính khí hậu - dù hỗn hợp hay không - có tác động đến toàn cầu. Như nhà tiên tri “phát triển xanh” Lord Nicholas Stern và những người đồng chính kiến nhấn mạnh trong nghiên cứu năm 2022: Mục tiêu tài chính 100 tỷ USD/năm của Ngoại trưởng Clinton được đàm phán bởi các nhà chính trị và ngoại giao, “nó không được rút ra từ các phân tích xem cái gì là cần thiết”.

Nói cách khác, cần rất nhiều tiền để “mở khóa” nếu muốn đạt được các mục tiêu chuyển đổi năng lượng.

Nghiên cứu cho thấy: Các nước đang phát triển (trừ Trung Quốc) sẽ cần tiêu khoảng 1 nghìn tỷ USD mỗi năm (4,1% GDP) cho đến 2025 và khoảng 2,4 nghìn tỷ USD vào năm 2030. Hơn nữa, “khoảng một nửa số tài chính đó được dự tính có thể đến từ nguồn địa phương”, nhưng năm 2030 sẽ cần khoảng 1 nghìn tỷ USD tài chính từ bên ngoài.

Nhận nợ, trao chủ quyền:

Một trong những vấn đề với các điều kiện của JETP là tư nhân hóa.

Có một hiểu lầm phổ biến về JETP là nghĩ rằng tiền từ các nước giàu luôn sẵn có và thật ngớ ngẩn nếu không sử dụng chúng để tăng tốc chuyển đổi năng lượng. Tuy nhiên, các thỏa thuận JETP khá rõ ràng: Các nước nhận tài chính trước tiên phải xây dựng kế hoạch đầu tư và thực hiện nó trước khi tiếp cận tài chính được cam kết bởi các nhà tài trợ.

Nam Phi, Indonesia và Việt Nam đã tuân thủ yêu cầu này của IPG và đang công bố nội dung kế hoạch thực hiện.

Thứ nhất: Tại mỗi nước, tài chính của JETP chỉ là một phần nhỏ so với nhu cầu thực tế. Theo kế hoạch, Nam Phi sẽ cần 65 tỷ USD và Indonesia khoảng 97,1 tỷ USD đầu tư vào ngành điện đến năm 2030 (theo kịch bản JETP). Kế hoạch của Việt Nam dự tính cần 134,7 tỷ USD từ các nguồn trong nước và quốc tế đến năm 2030.

Thứ hai: Giới lãnh đạo quốc gia, mặc dù có bằng chứng ngược lại, dường như tin rằng nguồn tài chính của JETP có thể “làm xúc tác” cho đầu tư tư nhân. Ông Daniel Mminele, trưởng Nhóm công tác Tài chính khí hậu của Tổng thống Nam Phi, cho biết gói JETP “không đủ để tài trợ cho chuyển đổi năng lượng”, nhưng những đồng đô la JETP sẽ “bị lấn át bởi những gì đang có trên thị trường vốn tư nhân - chúng ta cần xây dựng cơ chế để huy động những hình thức tài chính đó để đầu tư vào chuyển đổi công bằng ở Nam Phi”.

Nhưng những “cơ chế” nào sẽ khiến 8,5 tỷ đô la chủ yếu là vốn vay thương mại “mở khóa” hơn 10 lần số đó để đủ chi phí chuyển đổi đến 2030? Tương tự, kế hoạch của Indonesia coi 20 tỷ đô la của JETP là “xúc tác quan trọng”. Nhưng làm sao 20 tỷ đô la vốn vay có thể “cuốn hút” số vốn đầu tư gấp 5 lần số đó?

Thứ ba: Các nhà tài trợ IPG và GFANZ đã nêu rõ điều kiện tiếp cận JETP là nước chủ nhà phải tạo ra một “môi trường thuận lợi cho kinh tế tư nhân” và theo đuổi “chiến lược cải cách chính sách trong ngành năng lượng và tài chính để kích thích đầu tư” theo “định hướng thị trường”.

Ví dụ, trong trường hợp Nam Phi, thỏa thuận JETP kêu gọi chia tách công ty điện lực nhà nước (Eskom) - khởi đầu cho tư nhân hóa. Ngôn ngữ tương tự cũng được sử dụng trong thỏa thuận với Indonesia và Việt Nam. Nhóm GFANZ coi tài chính của tư nhân phụ thuộc vào “cải cách chính sách liên tục” và “kế hoạch rõ ràng cho các dự án đấu thầu cạnh tranh”. Chỉ khi đó, con số 7,75 tỷ USD mới thành hiện thực. Thay vì là “yếu tố thay đổi cuộc chơi”, JETP kéo dài cuộc chơi của tài chính khí hậu cho đến khi quá muộn.

Vì vậy, thật đáng tiếc khi những người có tư tưởng tiến bộ lại chỉ trích công đoàn khi họ chống lại JETP. Ví dụ, giáo sư Adam Tooze phê phán công đoàn NUM của Nam Phi vì không nghĩ đến điều tốt đẹp lớn hơn. Ông Tooze viết: “Công đoàn đại diện cho 50.000 công nhân với tiếng nói mạnh mẽ và đang ôm chặt lấy hệ thống hiện tại. Có 2,5 triệu người sống trong các cộng đồng liên quan đến mỏ than. Nhưng Nam Phi là một dân tộc có 60 triệu người cần điện. Điện năng lượng tái tạo là tương lai rẻ”.

Nguồn vốn của JETP mời các nước nghèo vay tiền để tài trợ cho chuyển đổi năng lượng và do đó làm cho họ nợ nhiều hơn so với kịch bản họ phát triển bình thường. Trong khi đó, các ngân hàng phát triển, các nhà đầu tư tư nhân và các chính phủ nước giàu yêu cầu các nước nghèo tạo ra “môi trường thuận lợi” cho kinh tế tư nhân, bao gồm tư nhân hóa hệ thống năng lượng. Nhưng nếu môi trường thuận lợi không đủ thuận lợi? Nếu kinh tế tư nhân không tham gia thì sao?

Những câu hỏi này chưa được trả lời vì không có câu trả lời nào đủ sức thuyết phục. Bằng chứng mạnh mẽ cho thấy JETP sẽ không “kích thích” được nguồn vốn đáng kể nào. Câu chuyện buồn về tài chính khí hậu - hỗn hợp hay không - sẽ tiếp tục. Đối với các nước đang phát triển, rủi ro đối với chủ quyền và an ninh năng lượng rất lớn. Đối với thế giới, rủi ro còn lớn hơn.

Theo: Năng lượng Việt Nam